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“十三五”天然氣改革的核心

2016-06-29

天然氣能否大發展,是中國實現能源結構清潔化轉型的關鍵。製約發展的瓶頸,是計劃經濟色彩依然濃厚的天然氣體製。

    權威部門的知情人士近日向《財經》記者指出,“十三五”能源規劃在油氣領域仍將按照此前出台的《能源發展戰略行動計劃2014-2020》(下稱《行動計劃》)總體框架製定,總基調不會發生變化。同時,今後可能會針對天然氣出台類似新能源汽車的特別支持政策,讓改革更有效果。
  由於霧霾的肆虐,天然氣作為清潔能源被寄予厚望,人們希望其接替石油和煤炭,與核電等其他清潔能源一同改變中國的能源結構。“氣化全中國”是當前能源改革最迫切也最現實的路徑。
  國務院發展研究中心研究顯示,中國天然氣市場自2004年開始進入快速發展階段,2004年-2014年天然氣消費量年均增長142億立方米,年均增長率為17.84%。
  然而,“十二五”末天然氣消費增速放緩,未完成規劃目標——天然氣“十二五”規劃曾預計,2015年我國天然氣消費量為2300億立方米左右,但2015年消費量連2000億立方米也未達到。
  “十三五”發展目標雖未出台,但如按《行動計劃》,“到2020年,非化石能源占一次能源消費比重達到15%,天然氣比重達到10%以上”,照此發展,目標難以實現。
  中國天然氣大發展麵臨的主要困難包括:工業用氣量難上升;天然氣價格未完全實現市場化。究其本質,還是在於天然氣體製改革沒有突破,計劃經濟色彩依然濃厚。國務院研究室綜合司副司長、經濟學與公共政策學者範必將能源行業現行體製稱為“多重體製亞型複合體”,認為改革遠未到位。
  相比之下,美國天然氣產業在1938年至1973年進入約35年的高速發展期,這一時期除消費快速增長外,基礎設施建設、法律及監管體係建設均快速發展,從而為20世紀70年代開始的天然氣市場化改革奠定了基礎。而此時的中國正處於相似階段。
  習近平主席已就能源生產和消費革命提出頂層設計,“要還原能源商品屬性,構建有效競爭的市場結構和市場體係,形成主要由市場決定能源價格的機製。”也隻有如此,中國才能贏在全球能源轉型的拐點。
  天然氣尚未回歸商品屬性
  《能源大轉型》作者、哈佛大學貝爾弗中心國際理事會成員羅伯特·海夫納三世(RobertA.HefnerⅢ)曾指出,縱觀文明發展史,每個時代的主流燃料都存在自身的局限性。每種燃料的退出,並非因為被耗盡,而是因為導致了過高的社會成本。煤炭和石油即被自身的高碳屬性所局限。
  他認為,美國麵對的挑戰是人類文明史上最大的挑戰之一——創建一種能源係統,為全球經濟發展提供燃料,同時避免經濟和地緣戰略風險,避免汙染與全球變暖。
  這同樣是中國所麵臨的挑戰。天然氣清潔、儲量豐富且分散,因此大量普及後可改變中國的能源結構,同時可改變全球在石油時代所形成的地緣政治格局——大量資源集聚在政治並不穩定的國家和地區。
  IHS公司副董事長丹尼爾·耶金博士(DanielYergin)在日前召開的2015年國際油氣發展研討會上向全球能源巨頭預測,全球將會以巴黎氣候大會為標誌,轉向一個新的低碳能源時代和經濟模式當中。到2040年,天然氣會贏得競爭的勝利,成為全球最重要的能源。
  如果中國能源能夠在巨大的環保壓力下成功實現以天然氣為主的清潔化轉型,則可能贏在全球能源轉型的拐點。但前提是回歸能源的商品屬性,讓市場來決定天然氣“勝出”。雖然中國在“十三五”尚難實現這一目標,但這應會成為未來的改革方向。
  因此,《行動計劃》提出大力發展天然氣,明確了堅持“節約、清潔、安全”的戰略方針;提出到2020年,基本形成統一開放競爭有序的現代能源市場體係。該文件於2015年6月由國務院辦公廳印發,被能源界視為由“十二五”向“十三五”的過渡性文件。
  影響“十二五”目標實現的重要因素是用氣量始終低迷,但用氣量低迷是現象而非本質問題,體製改革不到位始終是根本症結。隻有讓市場發揮決定性作用,包括天然氣定價機製和基礎設施準入等市場條件的構建,天然氣才可能迎來快速發展。
  此前的一係列價改已奠定了一定基礎。2011年12月,國家發改委在廣東、廣西啟動了天然氣價格形成機製改革試點,將此前以成本加成法為主的定價方法改為市場淨回值法。
  2013年6月出台的《關於調整天然氣價格的通知》進一步規定,國產陸上常規天然氣、進口管道氣價格實行門站價,供需雙方可在國家規定的最高上限門站價範圍內協商確定具體價格,門站價通過淨回值法測算中心市場與上海市門站價格,並按可替代能源價格85%的水平結合管輸費確定各省具體門站價。
  2015年4月1日起實施的《理順非居民用天然氣價格的通知》將存量氣和增量氣價格實行了並軌。
  價格並軌結束了雙軌製,進一步削弱了天然氣定價機製中的計劃經濟色彩,使未來的價格市場化改革更易於操作。同時也完成了未來完全市場化定價的必要步驟——按照政府在2015年10月發布的《關於推進價格機製改革的若幹意見》,水、石油、天然氣、電力、交通運輸等領域價格改革將進一步推進。到2017年,競爭性領域和環節價格將基本放開。
  發展天然氣,此前並無類似新能源汽車行業的特別政策,一直靠經濟發展需求和環保需求來驅動,甚至還受到不同方麵甚至油氣行業內部的約束。在此情況下,上述知情人士表示,今後可能會出台針對天然氣的特別支持政策,讓改革更有效果。
  “不可能的任務”
  前途雖光明,道路卻十分曲折。《行動計劃》提出加快常規天然氣增儲上產,盡快突破非常規天然氣發展瓶頸,促進天然氣儲量產量快速增長。並將2020年天然氣占一次能源消費比重定在10%以上。但上述人士對此指出,這個數字未必與“十三五”天然氣規劃完全一致。
  事實上,由於規劃目標數據也是依據調研數據估算得出,因此誤差必然存在;且規劃並非法律法規,並無嚴格約束力。有能源行業人士甚至戲稱,行業發展規劃已經越來越等同於“願景”。
  據中石油規劃總院估算,如按2020年天然氣占一次能源消費比重定在10%以上計算,折合實物天然氣量將約為3600億立方米(熱值按9310大卡/立方米計算);而2015年天然氣消費量大約為1900億立方米。因此,“十三五”期間年均需增加340億立方米才能實現規劃目標。
  而以中國目前的體製、產能和基礎設施條件而言,這幾乎是“不可能完成的任務”。據美國能源信息署(EIA)數據,美國在1945年-1970年天然氣快速發展階段年均增量也僅為約200億立方米。2015年美國天然氣消費量更是上升到約795.8億立方英尺/日,約為8220億立方米/年。
  天然氣消費量始終低迷,使價格改革等一係列措施難以實現目標。據國務院發展研究中心數據,2014年中國天然氣消費量為1761億立方米,同比僅增8.9%,增速在近十年來首次跌至兩位數以下。該年度中國天然氣主要消費領域包括:工業燃料(672.9億立方米,占比38.2%)、城市燃氣(571.4億立方米,占比32.5%)、燃氣發電(258.7億立方米,占比14.7%)、天然氣化工(257.9億立方米,占比14.6%)。
  因此,工業用氣和居民用氣是消費量的兩大支柱。工業燃料和城市燃氣占消費結構的70.7%。
  其中居民用氣日益成為大頭。住房和城鄉建設部預測,2020年中國氣化人口將達4.7億,城鎮氣化率將達60%。但居民用氣價格卻最低,存在嚴重價格扭曲。上文提到近年曾實行三次氣價改革,且成功實現存量氣和增量氣價格並軌,但改革計劃色彩濃厚,並非市場自發形成——突出表現就是從未觸及居民用氣,且民用氣始終保持最低價。
  雖然2014年國家發改委發布過《建立健全居民生活用氣階梯價格製度的指導意見》,對全國居民用氣實行階梯氣價政策,但交叉補貼仍然存在。
  發達市場經濟國家基本采用民用氣高價、工業燃氣低價的定價原則,“誰消費誰買單,誰消費多誰多付錢。”2013年經合組織(OECD)國家居民氣價是工業氣價的1.5倍-2倍,美國居民氣價則是工業氣價的2.5倍。
  盡管燃氣發電也曾被寄予厚望,但多位接受《財經》記者采訪的專家均表示,此事短期前景不樂觀。中國在西氣東輸管道建成後開始上馬大型天然氣發電項目,但迄今發展緩慢。
  國家發改委在2014年底印發了《關於規範天然氣發電上網電價管理有關問題的通知》,設定了氣電價格聯動機製和天然氣發電上網標杆電價,規定最高電價較當地燃煤標杆電價超出額不得多於0.35元/千瓦時。
  但在電力消費需求不足的“新常態”下,這一電價顯然不具現實意義。2014年全國燃氣發電裝機容量約5600萬千瓦,但也僅為電力總裝機的4%,且主要分布在價格承受力高的東南沿海。
  改體製才能有紅利
  消費量難增長的根本原因在於體製僵化。天然氣體製改革是氣化中國甚至能源清潔化革命的核心。但迄今的改革均未觸及體製。《行動計劃》中的目標定價和漲(降)價數額均無嚴格依憑,僅由政府推動而非市場自發,因此距離理順天然氣體製仍有相當距離。
  多位接受《財經》記者采訪的專家指出,天然氣行業應首先在頂層設計上建立總體政策架構、指定監管機構、構建監管體係,對市場化改革提供保障和推動力量。美國在天然氣快速發展時期,很大程度上即受益於政府和指定監管機構的推動。
  例如,美國國會《1978天然氣政策法》明確了新的天然氣定價機製;聯邦能源監管委員會(FERC)在1985年頒布“436號法令”,允許洲際管道公司向第三方開放,構建非歧視性管輸平台,並由FERC監管管輸價格;FERC還在1992年頒布“636號法令”,徹底分拆了管道公司的運輸和銷售業務,構建了競爭性的天然氣交易市場。
  範必指出,中國也應在全產業鏈同時進行改革。即:上中下遊各環節同步進行市場化改革,並從企業、市場、政府三個維度推進改革。否則,滯後的環節如存在強勢既得利益集團,則會對已市場化的環節施加逆向影響,讓改革開倒車。具體而言,天然氣行業上遊應廢除審批登記製度,讓各類投資主體公平進入,讓各種常規和非常規天然氣礦權都能得以自由流轉。
  中國對天然氣資源的勘探開采與石油一樣實行國家一級審批登記製度,企業須經國務院批準,由國土資源部審批並頒發油氣勘探開發許可證和采礦許可證。僅頁岩氣作為獨立礦種,實行礦權招投標製度。而全球大部分國家的常規油氣均早已實行招投標製度。
  在中遊,則應實行網運分開,剝離三大石油公司的天然氣骨幹管網業務,合並後成立一個獨立的、股權多元化的天然氣管網公司。
  中石油在2015年12月24日公告,擬以全資子公司中油管道為平台整合旗下管道業務,東部管道、管道聯合、西北聯合二家公司將全部被置入該平台公司。整合完成後,中石油對中油管道的持股比例為72.26%,寶鋼股份、新華人壽、雅戈爾等持股比例將分別為3.52%、3.46%、1.32%。業內人士分析,中石油此舉意在建立獨立統一的管道公司,新公司仍由中石油控股,難以做到管道所有權與天然氣所有權分離、管道運輸業務與天然氣銷售業務分離,從而無法成為完全獨立的管道公司。
  管道公司獨立後,則可實現第三方準入。獨立後的管道公司不再從事天然氣交易業務,並會無任何歧視地向所有用戶服務開放。此時,由於上遊氣源已經放開,因此三大公司以外的天然氣提供商(所有製上包括民營和外資進口氣,氣源類型上包括常規和非常規氣)均可享受管輸服務。
  與此同時,LNG接收站、儲氣庫等相關設施也應允許非國有企業修建和參股,從而實現全套天然氣基礎設施的市場化運營。
  市場化改革的核心是建立市場發現價格的機製,而中國天然氣價格目前仍由國家發改委製定。資深能源專家陳衛東指出,價格放開應和產業鏈改革同步進行,然後是提高天然氣消費量。
  國際能源署(IEA)就天然氣市場化發展曾指出三個必經階段。首先是行業壟斷階段;其次是壟斷的逐漸解除階段,管網的輸送和銷售功能分離,放開第三方準入,終端用戶和上遊供應商可以自由對接;第三階段則可實行全麵市場化,價格由市場發現,政府僅製定管輸價格,產業鏈各環節均有大量獨立企業自由交易。
  同樣進入天然氣快速發展期的中國,無疑也應遵循上述步驟和方向。正如一位接近決策層的專家所說:隻有解決體製問題,才能釋放投資主體的積極性,在改革中找到紅利。

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